Dr. Peter v. Feldmann

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Berlin a.D.

Polen – demokratischer Rechtsstaat in Gefahr? – Teil 11

(zum Teil 10)

 

36. EU: Kommission und Parlament weiterhin ratlos

 

1. Die polnische Regierung lehnte im Februar 2017 in einem abschließenden Schreiben alle Empfehlungen der EU-Kommission zur Verfassungsgerichtsbarkeit in Polen kategorisch ab.

In der Presseverlautbarung des Außenministeriums vom 21. Februar 2017 über den Inhalt dieses Schreibens1 heißt es:

…Mit ihrer Antwort hat die polnische Seite in der Sache ihre Haltung gegenüber den Vorhaltungen der europäischen Kommission dargelegt. Nach Meinung der polnischen Seite stehen die vom Parlament in der letzten Zeit angenommenen Änderungen hinsichtlich der Arbeitsweise des Verfassungstribunals… im Einklang mit den europäischen Standards hinsichtlich der Funktionsweise der Verfassungsgerichtsbarkeit…

Im Dialog mit der europäischen Kommission müssen solche Grundsätze wie Objektivität sowie Anerkennung der Souveränität, der Subsidiarität und der nationalen Identität gelten. Die letzten Ausführungen des Vizepräsidenten der Europäischen Kommission Frans Timmermans, in denen er andere Mitgliedstaaten zur Bildung einer gemeinsamen Front mit der Kommission gegen Polen aufruft, sind ein krasses Beispiel der Verletzung dieser Regeln. Die polnische Seite deutet die Tätigkeiten und Erklärungen Frans Timmermans als politisch motiviert; sie dienen der Brandmarkung eines der Mitgliedstaaten. Wir appellieren an den Vizevorsitzenden der Europäischen Kommission, solche Tätigkeiten zu unterlassen. Die polnische Seite betont ein weiteres Mal, dass die vorhandene politische Auseinandersetzung über die Grundsätze der Arbeitsweise des Verfassungstribunals keine Grundlage für die Formulierung der Behauptung bietet, dass in Polen eine systemische Bedrohung der Rechtsstaatlichkeit existiert…“

 

2. Der Ausschuss für Bürgerrechte des Europäischen Parlaments ließ sich am 21. März 2017 von Timmermans über die Situation in Polen infomieren.

In der Presseerklärung2 dazu heißt es lapidar:

…Die MEPs diskutierten den weiteren Verlauf der Untersuchung und mögliche weitere Entwicklungen, darunter die Zweckmäßigkeit, anderenfalls den Art. 7 des Vertrags gegen Polen auszulösen.“

Genau das wird aber wohl kaum geschehen.

37. Versammlungsrecht

 

1. Die Intervention Dudas

Wie in der letzten Fortsetzung bereits dargestellt3, hatte der Sejm nach entsprechender Intervention des Senats den von der PiS-Fraktion eingebrachten Entwurf über die Änderung des Gesetzes-Versammlungsrecht- ohne die zunächst beschlossene Privilegierung von öffentlichen Versammlungen staatlicher und kirchlicher Institutionen beschlossen. Präsident Duda hatte jedoch nicht einmal den verbliebenen Gesetzestorso unterschrieben, sondern ihn dem Verfassungstribunal zur verfassungsrechtlichen Überprüfung vorgelegt.4

Was bedeuten diese Änderungen des Versammlungsrechts?

Das Versammlungsfreiheit wird in Polen nach Art. 57 der Verfassung als Grundrecht garantiert, wobei der Gesetzgeber diese Freiheit durch einfaches Gesetz beschränken kann. Beschränkungen der Abhaltung von öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel sind zuletzt im Versammlungsgesetz von 2015 geregelt worden.5 Danach sind solche Versammlungen bei der Gemeinde anzumelden.6 Bei mehreren Anmeldungen für denselben Ort und dieselbe Zeit gilt grundsätzlich das Vorrecht des Erstanmelders.7 Öffentliche Versammlungen können von der Gemeinde unter bestimmten engen Voraussetzungen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit verboten werden.8

Neu im Verhältnis zum bisherigen Rechtszustand ist in dem gestutzten PiS-Änderungsgesetz9 im Wesentlichen nur die Privilegierung der sogenannten zyklischen öffentlichen Versammlungen. Eine zyklische Veranstaltung ist eine solche,

die von demselben Veranstalter an demselben Ort oder auf derselben Strecke mindestens viermal im Jahr gemäß einem ausgearbeiteten Terminplan oder mindestens einmal im Jahr an Tagen staatlicher und nationaler Feste abgehalten wird und diese Ereignisse im Laufe der letzten drei Jahre stattgefunden haben, selbst wenn sie nicht die Form von Versammlungen hatten, aber dem Zweck insbesondere der Würdigung bedeutsamer und für die Geschichte der Republik Polen wesentlicher Geschehnisse dienten.“ 10

Solche Versammlungen sollen vor allen anderen das Vorrecht haben, wenn mehrere Anmeldungen für denselben Ort und dieselbe Zeit vorliegen, so dass zu ihren Gunsten der Grundsatz des Vorrangs der ersten Anmeldung nicht gilt.11 Ferner greift das Gesetz erheblich in die bisherige alleinige Zuständigkeit der Gemeinden für das Versammlungsrecht ein: Für die Anerkennung einer Versammlung als zyklisch ist der Wojewode zuständig, der die Gemeinde im Einzelfall anweisen kann, andere für den betreffenden Ort angemeldete Versammlungen zu verbieten, und im Falle der Nichtbefolgung ein solches Verbot „ersatzweise“ selbst erlassen kann.12

Präsident Duda führte zur Begründung seiner Vorlage im Wesentlichen aus:

Der Gesetzentwurf beantworte nicht die Frage, warum es überhaupt notwendig sei, die geltenden Vorschriften zu ändern und welches Ziel damit erreichen werden solle. Das geltende Gesetz entspreche den tatsächlichen Anforderungen und der Rechtsprechung des Verfassungstribunals und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Auch widerspreche die Einführung einer neuen Kategorie der zyklischen Veranstaltungen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 57 der Verfassung, weil es allen Versammlungen in gleicher Weise garantiert wird. Es gebe daher keine Grundlage für die Einführung des Kriteriums der Häufigkeit einer Versammlung.

Die Begründung der Vorlage liest sich wie eine Eingabe des Vertreters der Bürgerrechte. Das wirft die Frage der Motivation des Präsidenten auf, der -wie in meinem bisherigen Bericht herausgearbeitet- seit dem Beginn der PiS-Herrschaft so viele eindeutig verfassungswidrige PiS-Gesetze eiligst unterschrieben hat. Ist er dabei, sich unter dem Eindruck seiner von Meinungsumfragen bestätigten Popularität von der PiS-Parlamentsfraktion und Kaczyński zu „emanzipieren“, oder geht es in einer für die PiS-Politik nebensächlichen Frage um die Aufrechterhaltung einer rechtsstaatlichen Fassade, insbesondere gegenüber der Kritik europäischer Institutionen an der polnischen Entwicklung? Bisher spricht alles für das Letztere, wie nachfolgend im Zusammenhang mit dem betreffenden TK-Urteil auszuführen ist.

 

2. Verhandlung vor dem TKDie manipulierte Richterbank

Am 16. März 2017 fand die Verhandlung vor dem Plenum des TK statt. Zunächst hatte Ziobro, der als Generalstaatsanwalt kraft Amtes Prozessbeteiligter ist, unter Hinweis auf seinen obengenannten Antrag über die Ungültigkeit der Richterwahl von 2010 verlangt, dass die damals gewählten drei „alten“ Richter13 aus dem Verfahren ausgeschlossen werden. Dem entsprach das Gericht in der 3er-Besetzung unter Mitwirkung zweier am 2. Dezember 2015 illegal gewählter PiS-Richter14 mit folgender Begründung15:

…Der Generalstaatsanwalt argumentiert, dass die Teilnahme der Richter an der Entscheidung in der Sache… Zweifel hinsichtlich ihrer Unparteilichkeit erweckt. Dies ist ein Grund, den Ausschluss der Richter auf der Grundlage von Art. 39 Abs. 2 Nr. 2 über das Verfahren vor dem TK zu ermöglichen… Das Verfassungstribunal meint, dass der Antrag des Generalstaatsanwalts… begründet ist. Das Tribunal in seiner gegenwärtigen Zusammensetzung besitzt nur eine begrenzte Sachaufklärungspflicht zur Prüfung der Wahrscheinlichkeit des Fehlens der Unparteilichkeit im Verfahren der Sache… Wenn der Begriff der Unparteilichkeit das Verhältnis des Richters zu Verfahrensbeteiligten umfasst, betrifft dies zweifellos eine Situation, in der einer dieser Beteiligten (der Generalstaatsanwalt) förmlich die Legitimation des Richters zur Rechtsprechung infrage stellt und diese Handlung des Verfahrensbeteiligten dazu führen könnte, dass der Richter sein Mandat verliert.. Dies kann das Verhältnis dieses Richters zu diesem Verfahrensbeteiligten beeinflussen. Die besondere Situation, die als Ergebnis des Antrags des Generalstaatsanwalts an den TK entstanden ist , die Verfassungsmäßigkeit des Beschlusses des Sejms der Republik Polen vom 26. November 2010 , betreffend die Wahl der Richter…,in Frage zu stellen, hat zur Folge, dass Zweifel hinsichtlich der Unparteilichkeit der in diesem Beschluss genannten, vom Sejm zu Richtern gewählten Personen in Beziehung zu diesem Verfahrensbeteiligten begründet sind…“

Schlussfolgerung: Solange der TK, abhängig von der Taktik der PiS- Gerichtspräsidentin, nicht über das unsinnige Vorbringen Ziobros zur Ungültigkeit der Richterwahlen von 2010 entschieden hat, kann dieser als Beteiligter kraft Amtes die drei Richter von jedem Verfahren fernhalten.16 Dass dies nur in der Vorstellung mediokrer PiS-Richter zutreffen kann, liegt auf der Hand. Aber so geht es in diesem Verfahren noch weiter.

Nach dem Ausschluss der drei genannten Richter aus dem Verfahren und wegen der Zwangsbeurlaubung des Vizepräsidenten Biernat war Przyłębska zur Einhaltung des Quorums von elf Richtern auf die Teilnahme des Richters Warciński angewiesen. Dieser hatte jedoch Przyłębska mitgeteilt17:

In der öffentlichen Diskussion sind Zweifel erschienen hinsichtlich der Möglichkeit meiner Mitwirkung in der Sache. .. Als Direktor des Büros für Sejm -Analysen habe ich an dem Erlass des Rechtsakts teilgenommen, der in der Sache… zu beurteilen ist, was die Vermutung des Artikels 39 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes über den TK erfüllen könnte.“

Nach dieser Vorschrift ist ein Richter vom Verfahren ausgeschlossen, „wenn er an dem Erlass des normativen Aktes teilgenommen hat“, der Gegenstand eines Antrags, einer Rechtsfrage oder einer Verfassungsklage ist, „und dies Zweifel an seiner Unparteilichkeit hervorrufen kann.“

Dennoch haben drei PiS Richter unter dem Vorsitz des illegal gewählten Richters Cioch beschlossen, den Ausschluss dieses Richters aus dem Verfahren abzulehnen. Zur Begründung heißt es18:

„… Aus den dem Tribunal zugänglichen Dokumenten… ergibt sich eindeutig, dass sie eine Materie betreffen, die keinerlei Verbindung zum Kontrollumfang in der Sache Kp 1/17 haben. Die eine dieser Stellungnahmen gibt Antwort auf die Frage, ob die Änderung des Gesetzes… mit dem Recht der Europäischen Union übereinstimmt. Die zweite Stellungnahme beantwortet die Frage, ob der betreffende Gesetzentwurf Recht der Europäischen Union durchführt. Darüber hinaus war der Autor beider Stellungnahmen nicht der Richter Warciński selbst, sondern ein Mitarbeiter des Büros für Sejm-Analysen. Die erkennbare Akzeptanz des Direktors des Büros ist allein ein dienstliches Element des Verfahrens der Aushändigung der Stellungnahmen an den Sejmmarschall…“

M.E. ist diese Entscheidung ebenso unhaltbar wie die obengenannte zum Ausschluss der drei „alten“ Richter. Das betreffende Büro, dessen Leiter der jetzige Richter war, ist eine abhängige Parlamentseinrichtung, die dem Sejmmarschall, also seinem damaligen Vorgesetzten, untersteht, und als solches am gesamten Gesetzgebungsverfahren des von Anfang an verfassungsrechtlich umstrittenen Gesetzes beteiligt gewesen sein dürfte.

Die Skrupellosigkeit der neuen TK-Präsidentin und der genannten PiS-Richter im Umgang mit dem Recht kann man abschließend nur als erschreckend bezeichnen.

 

3. Urteil des TK zur Änderung des VersammlungsgesetzesVorrecht für „zyklische“ Veranstaltungen verfassungsmäßig

Das Verfassungstribunal entschied am 16. März 2017 in Plenarbesetzung unter dem Vorsitz Przyłębskas19, dass die Änderungen im Versammlungsgesetz hinsichtlich des Vorrechts sogenannter zyklischer Veranstaltungen verfassunggemäß ist20. Die Entscheidung fiel mit Mehrheit. Die drei „alten“ Richter sowie der von PiS gewählte Richter Pszczółkowski gaben Sondervoten ab. 21

In der Urteilsbegründung wird die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Privilegierung von sogenannten zyklischen vor nichtzyklischen Versammlungen aus deren Besonderheiten abgeleitet. So heißt es dort22:

Die Voraussetzungen zur Ermöglichung der Organisation und Abhaltung zyklischer Versammlungen sind in der der Definition des Begriffs Versammlung enthalten, wie er in der Rechtsprechung des TK und der Rechtslehre erscheint. Wenn das einzige die Gruppe von Personen, die an einer Versammlung teilnehmen, vereinende Kriterium darin liegt, dass eine geistige Verbindung zwischen ihnen besteht, wäre nichts leichter für die Ausgestaltung dieser Verbindung als die Wiederholung und Regelmäßigkeit der Versammlungen. Darüber hinaus muss hervorgehoben werden: Im Hinblick darauf, dass zyklische Versammlungen unter anderem mindestens einmal im Jahr an staatlichen und nationalen Festtagen stattfinden sollen und zum Ziel insbesondere die Würdigung überkommener und wesentlicher Ereignisse für die Geschichte Polens haben, erlauben sie die Herausstellung gewisser Werte, die gesellschaftlich wichtig sind und die öffentliche Debatte bestimmen. Wie aus der Präambel der Verfassung folgt, sollen diese Werte Gegenstand des Schutzes durch die Staatsmacht und die Bürger sein, was…

Für zyklische Versammlungen wichtig ist auch das Element, das sie mit einem konkreten Ort, Datum sowie mit einem bestehendem Fakt oder Ereignis von historischer oder für den Staat wertvollen Bedeutung verbindet. Das bedeutet, dass mit der Verlagerung dieser Versammlung an einen anderen Ort und in eine andere Zeit dieser Sinn verloren ginge…Da diese Elemente eine entscheidende Bedeutung für die Organisation einer solchen Versammlung haben, können sie die Grundlage dafür bilden, dass dieser Versammlungsart das Erstrecht zuerkannt wird… Die Einführung dieses Unterscheidungsmerkmals hat somit rationalen Charakter und realisiert das Ziel des Gesetzes…”

Dem ist entgegen zu halten:

Das geltende System des Versammlungsgesetzes23 wahrt mustergültig die Verhältnismäßigkeit zwischen der Grundrechtsgewährung der Versammlungsfreiheit und den öffentlichen Sicherheitsbelangen mit dem Erfordernis der Anmeldung von öffentlichen Versammlungen im Regelfall und dem Abweichen davon im Falle von sogenannten Spontanveranstaltungen.

Demgegenüber durchbricht das PiS-Gesetz dieses System erheblich:

  • Es wird mit der zyklischen eine neue, dritte Kategorie von Versammlungen eingeführt;

  • der Grundsatz der bloßen Anmeldepflicht für zyklische Versammlungen durch das Erfordernis der Genehmigung ersetzt;

  • es wird die Zuständigkeit der Gemeinde für das Versammlungsrecht durch die Einführung der Zuständigkeit des Wojewoden im Falle zyklischer Versammlungen eingeschränkt;

  • mit der Einführung der Genehmigungsbedürftigkeit zyklischer Versammlungen ist ein erheblicher bürokratischer Aufwand verbunden;

  • die Privilegierung zyklischer Versammlungen im Falle von

Mehrfachanmeldungen ist im Einzelfall anfällig für gerichtliche Auseinandersetzungen.

Bei dieser Lage hätte die jetzt von PiS beherrschte Plernarbesetzung des TK zu allererst die -sinngemäß auch von Präsident Duda aufgeworfene- Grundfrage beantworten müssen, welche tatsächlich bestehenden oder befürchteten Entwicklungen die Abhaltung zyklischer Versammlungen im Falle von Anmeldungen anderer Versammlungen für denselben Ort und dieselbe Zeit ernsthaft beeinträchtigen. Denn es muss doch zunächst einmal ein gewichtiger Anlass dafür bestehen, dass der Gesetzgeber überhaupt in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit anderer Anmelder eingreifen darf. Davon ist jedoch weder im Urteil die Rede, noch war dies im Gesetzgebungsverfahren der Fall.

Aus dieser Einschätzung ergibt sich aber wiederum, dass die PiS-Änderungen des Versammlungsgesetzes im Gegensatz zu zahlreichen anderen hier erörterten PiS-Gesetzen auch keinen fassbaren Machtgewinn für PiS bzw. Rechtsverlust für die Opposition darstellen. Denn es kann nicht ernsthaft angenommen werden, dass PiS in nennenswertem Umfang mit eigenen oder der Partei nahestehenden zyklischen Veranstaltungen nach Ort und Zeit in den Städten die maßgeblichen Plätze und Straßen zum Zweck des Ausschlusses oppositioneller Versammlungen belegen will und kann. Darüber hinaus hält sich auch das angerichtetete Rechtschaos hier in Grenzen, zumal die betreffenden Regelungen von einer anderen Parlamentmehrheit einfach gestrichen werden könnten.

Letzlich handelt es sich um absurdes Theater. Hinsichtlich des Motivs für diese Gesetzgebung ist zu vermuten, dass man „irgendwie” Aktionen der Opposition zur Verhinderung der quasireligiösen Veranstaltungen zur Aufrechterhaltung der Verschwörungstheorie über das Flugzeugunglück bei Smolensk mit untauglichen gesetzlichen Mitteln zuvorkommen will, wie sie Kaczyński selbst an jedem zehnten des Monats vor dem Präsidentenpalast abhält.24

38. Exhumierung der Opfer der Smolensker Flugzeugunglücks

(s. Nr. XXI der 3. Fortsetzung)

Inzwischen hat die Staatsanwaltschaft 17 Opfer exhumieren und obduzieren lassen, größtenteils gegen den entschiedenen Widerstand der Angehörigen. Anhaltspunkte für einen Sprengstoffanschlag, dessen Nachweis ja der Zweck der von PiS und Kaczyński ausgehenden Aktion ist, haben sich nicht ergeben.

In den gesetzlichen Bestimmungen findet sich keine Regelung über Rechtsmittel gegen eine derartige Anordnung. Die Staatsanwaltschaft vertritt stets den Standpunkt, dass es eine solche auch nicht gebe. Demgegenüber hat inzwischen eine Gruppe von Angehörigen einen ersten gerichtlichen Erfolg erzielt: Das Bezirksgericht Warschau hat dem TK die Frage vorgelegt, ob ein solcher Ausschluss des Rechtswegs der Verfassung widerspricht. Das Gericht hat nach Pressemeldungen diese Frage mit der Bemerkung verbunden, es gehe dabei davon aus, „dass das Tribunal im Stande ist, in unabhängiger Weise seine Pflichten zu erfüllen.“

Das Bezirksgericht hat zugleich die Staatsanwaltschaft aufgefordert, bis zur Entscheidung des TK keine weiteren25 Exhumierungen vorzunehmen.

Themen der nächsten Fortsetzung

– Begründung des TK-Urteils zum Versammlungsrecht

  • der geplante Umbau der Justiz

 

  • das neue Schulsystem

 

  • die geplanten Änderungen des Wahlsystems für die Kommunalwahlen 2018

 

  • der Streit um das Danziger Weltkrieg II-Museum
  • Europa der zwei Geschwindigkeiten“ (oder „der Erzfeind mit dem Verräter Tusk ist für die PiS-Propaganda lebenswichtig“)

3 Nr. 33

Ustawa Prawo o zgromadzeniach z dnia 24.7.2015 (DzU poz. 1485)

6 Art. 7 ff.

7 Art. 12

8 Art. 14 ff.

9 Ustawa z dnia 13.12.2016 o zmianie ustawy -Prawo o zgromadzeniach; nach Bestätigung der Verfasssungsmäßigkeit und der Unterschrift Dudas soweit ersichtlich bisher noch nicht verkündet.

10 Art. 26a

11 Art. 12 Abs.1

12 Art. 26 b ff.; die Wojewoden gehören , weil von der Zentralregierung eingesetzt, alle PiS an.

13 Rymar, Tuleja, Zubik

14 Cioch und Muszyński

16 Für die Aprilsitzungen des TK sind diese Richter auch nicht mehr benannt (s. http://ipo.trybunal.gov.pl unter Wokanda

18 a.a.O.

19 nach dem vorgenannten Ausschluss von drei altenRichtern und dem ZwangsurlaubBiernats mit dem Mindestquorum von 11 Richtern, darunter 8 PiS-Richtern

20 OTK (orzecznictwo TK Rechtsprechung des TK) 28 /A /2017

21 Die altenRichter wandten sich darin gegen die Entscheidung insgesamt und gegen die Besetzung der Richterbank mit den Doubeln; Pszczółkowski kritisierte teilweise die Entscheidung in der Sache und die vorgenannte Entscheidung über den Ausschluss von drei altenRichtern.

22 RNr. 178 ff.

23 wie es auch in Deutschland nach dem (Bundes-) Versammlungsgesetz gilt

24 In der Tat gab es bisher bei dieser Gelegenheit immer wieder Gegendemonstrationen, so dass in der Presse (vgl. Wilgocki in GW v. 7.1.2017) das Gesetz daher auch als LEX des Smolensker Monatstages(lex miesięczniza smolenska) bezeichnet und berichtet wird, dass es im Übrigen außer dem Unabhängigkeitsmarschbisher überhaupt keine politischen Veranstaltungen gebe, die die gesetzlichen Voraussetzungen der Zyklizität erfüllten.

25 In der Presse (vgl. Wilgocki in GW v. 7.1.2017) wird das Gesetz daher auch als LEX des Smolensker Monatstages(lex miesięcznica smolenska) bezeichnet und berichtet, dss es außer dem Unabhängigkeitsmarsch bisher überhaupt keine politischen Veranstaltungen gebe, die die gesetzlichen Voraussetzungen der Zyklizität erfüllten.


       
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