Dr. Peter v. Feldmann

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Berlin a.D.

Polen – demokratischer Rechtsstaat in Gefahr? – Teil 7

(zum Teil 6)

(zum Teil 8)

 

XVIII. Neuere PiS-Gesetzgebung

1. Medien

Nach dem bisherigen Gesetz über Radio und Fernsehen1 war Aufgabe des Landesrats für Rundfunk und Fernsehen (Art.6 Abs.1) „den offenen und pluralistischen Charakter von Radio und Fernsehen sicherzustellen.“ Der Rat (im Folgenden KRRiT) setzte sich aus fünf Mitgliedern zusammen, von denen zwei vom Sejm, einer vom Senat und zwei vom Staatspräsidenten aus dem Bereich solcher Personen auszuwählen waren, die Wissen und Erfahrung im Bereich des öffentlichen Sendewesens besitzen. Im Bereich des öffentlichen Rundfunks und Fernsehens war KRRiT für die Auswahl von Senderleitern und Aufsichtsräten zuständig.

Mit dem sogenannten kleinen Mediengesetz vom 7. Dezember 20152 wurden, wie schon berichtet, auf einen Schlag alle Inhaber dieser Stellen kraft Gesetzes entlassen und der Schatzminister anstelle von KRRiT zur Neubesetzung dieser Ämter bestimmt. Die hiermit beabsichtigte Umformung der öffentlichen Sender zum Regierungsfunk wurde umgesetzt.

Zu dem groß angekündigten umfassenden Mediengesetz ist es jedoch nicht gekommen. Stattdessen hat der Sejm mit PiS-Mehrheit ein Gesetz über den „Rat der nationalen Medien“ (im Folgenden RMN) erlassen, das für den öffentlichen Rundfunk und das öffentliche Fernsehen sowie für die Polnische Presseagentur (PAP) gilt.3

Der Rat für nationale Medien besteht aus fünf Mitgliedern, von denen drei der Sejm und zwei der Staatspräsident aus Kandidaten auswählt, die oppositionelle Fraktionen im Sejm vorschlagen.

Der Rat bestimmt nunmehr anstelle von KRRiT bzw. des Schatzministers die Leiter und Mitglieder der Aufsichtsräte im öffentlichen Rundfunk und Fernsehen. KRRiT bleibt nur die übrige bisherige Zuständigkeit erhalten. Entsprechende Regelungen, auf die hier nicht näher eingegangen wird, enthält das Gesetz für die polnische Presseagentur.

Der RMN ist gerade neu gebildet worden und besteht aus drei PiS-Abgeordneten einschließlich des Vorsitzenden sowie zwei vom Staatspräsidenten auf Vorschlag der Fraktion Kukiz154 ausgewählte Abgeordnete. Damit ist die kadermäßige Beherrschung des öffentliche Rundfunks und Fernsehens durch PiS erst einmal auf lange Dauer gesichert.

Verfassungsrechtlich stellt sich natürlich auch hier die Frage, inwieweit die polnische Verfassung eine institutionelle Garantie für die Unabhängigkeit der öffentlichen Sender vorsieht, also die gesetzliche Sicherstellung der regierungsfernen Besetzung entsprechender Gremien.

Es ist bisher nicht ersichtlich, ob das Gesetz beim TK angefochten worden ist.

2. Polizei

Die Venedig Kommission des Europarats befasst sich in ihrer ausführlichen Stellungnahme vom Juni 20165 mit dem „Gesetz vom 15. Januar 2016, das das Polizeigesetz und bestimmte andere Gesetze ändert.” Sie beschränkt sich dabei auf die regelmäßige Gesetzesanwendung, die die Überwachung zum Zweck der Verbrechensbekämpfung betrifft und auf den Vergleich des polnischen Rechts mit internationalen Standards, wie sie sich insbesondere aus der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Rechtsprechung europäischer Gerichte ergeben.

Bei ihrer Darstellung der Rechtsentwicklung weist sie darauf hin, dass das ursprüngliche Gesetz von 1990 mit seinen Änderungen bereits im Urteil des TK vom 30. Juli 20146 hinsichtlich bestimmter Regelungen für verfassungswidrig erklärt worden war.7

Die Kommission analysiert sorgfältig und überzeugend den verfassungsrechtlichen Rahmen und die internationalen Normen, die die behördliche Überwachung von Personen regeln und kommt zu folgenden Schlussfolgerungen:

Die Venedig Kommission begrüßt die Anstrengungen des polnischen Gesetzgebers, das Urteil des TK vom 30. Juli 2014 umzusetzen… Die Venedig Kommission stellt fest, dass viele Staaten jetzt wirklichen Bedrohungen durch den Terrorismus und das organisierte Verbrechen gegenüberstehen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs haben die Staaten einen Ermessensspielraum bei der Entscheidung, die Balance zwischen Sicherheit und Freiheit zu ziehen. Der polnische Gesetzgeber ist also keinesfalls allein, wenn er sich bedeutender Kritik hinsichtlich dieser Balance ausgesetzt sieht. Auch ist es nicht die polnische Regierung allein, die nur langsam auf veränderte öffentliche Konzeptionen und auf die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs reagiert, die darauf hinweisen, dass Datensammlungen eine größere Beeinträchtigung der Privatsphäre haben. Unter Berücksichtigung dessen sind die verfahrensmäßigen Sicherungen und materiellen Voraussetzungen im Polizeigesetz hinsichtlich der Einführung geheimer Überwachung noch unzulänglich, um einen exzessiven Gebrauch und ungerechtfertigte Eingriffe in das Privatleben von Individuen zu verhindern..

Zur Verbesserung des Gesetzes schlägt die Venedig Kommission die Annahme der folgenden wichtigsten Änderungen… vor:

– Stärkung des Verhältnismäßigkeitsprinzips…, um sicherzustellen, dass geheime Datensammlungen nur in den schlimmsten Fällen angeordnet werden…;

– Verhinderung der Überwachung der Kommunikation, die prima facie von einem Privileg Rechtsanwalt-Klient gedeckt sind …;

– Verbesserung des Systems der richterlichen Vorab-Genehmigung der „klassischen“ Überwachung…;

– hinsichlich Datensammlungen Vorsehung eines effektiven Mechanismus zur Überprüfung spezifischer Operationen durch ein unabhängiges Gremium…“

Ich gehe davon aus, dass diese Schlussfolgerungen der Kommission im Wesentlichen der zukünftigen Entscheidung des TK über die teilweise Verfassungswidrigkeit des Änderungsgesetzes entsprechen werden.

3. Der kleine Ausnahmezustand

Das „Gesetz über antiterroristische Tätigkeiten“ vom 24. Juni 20168

a) Das neue Gesetz regelt die Zusammenarbeit der Behörden zur Verhinderung und Bekämpfung terroristischer Aktivitäten.

Es enthält keine allgemeine Definition dieses Begriffs, sondern überlässt dies einer Rechtsverordnung des Innenministers, die ebenfalls inzwischen erlassen worden ist.9 Darin werden in 14 verschiedenen Kategorien über 100 „Ereignisse“10 als terroristische Drohungen benannt, beginnend mit der Definition des Strafgesetzbuchs für „terroristische Straftaten“11 und endend mit der Bedrohung durch eine Person, deren Verhalten auf eine psychische Störung in Verbindung mit der Möglichkeit der Begehung einer Straftat mit terroristischem Charakter hindeutet.

Das Gesetz sieht vier „Alarmstufen“ für die Bedrohung durch terroristische Aktivitäten vor (Art. 15). Diese werden vom Ministerpräsidenten für das ganze Land, einzelne territoriale Bereiche oder bestimmte Gebiete bzw. Objekte angeordnet (Art. 16):

„Die dritte Stufe … kann eingeführt werden im Falle:

eines Ereignisses, das das wahrscheinliche Ziel eines Angriffs mit terroristischem Charakter belegt, der sich richtet gegen:

a) die öffentliche Sicherheit oder Ordnung

b) die Sicherheit der Republik Polen oder

c) die Sicherheit eines anderen Staates oder einer internationalen Organisation oder eine potentielle Bedrohung für die Republik Polen darstellt,

oder der Erlangung glaubwürdiger und bestätigter Informationen über die Planung eines Ereignisses mit terroristischem Charakter…“ (Art. 16 Abs. 5).

„Die vierte Stufe… kann eingeführt werden im Falle:

eines Ereignisses mit terroristischem Charakter, das eine Bedrohung hervorruft:

a) der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung oder

b) der Sicherheit der Republik Polen oder

c) der Sicherheit eines anderen Staates oder einer internationalen Organisation…

oder wenn erlangte Informationen auf die fortgeschrittene Phase der Vorbereitung eines Ereignisses mit terroristischem Charakter auf dem Territorium der Republik Polen hinweisen…“ (Art.16 Abs. 6).

Die Regelung der Zusammenarbeit der Behörden, insbesondere mit der Agentur für innere Sicherheit12 und des Geheimdienstes13 ist verbunden mit einigen Verschärfungen von Überwachungsmöglichkeiten, insbesondere des Datenverkehrs sowie von Versammlungen und Großveranstaltungen (Art.13). Während direkte Eingriffe in die Meinungs- und Pressefreiheit im Gesetz nicht vorgesehen sind, kann der Innenminister „nach der Einführung der dritten oder vierten Alarmstufe ein Verbot der Durchführung von Versammlungen und Großveranstaltungen“ auf dem betreffenden Gebiet „anordnen, wenn dies zum Schutz von Leib und Leben der Bevölkerung oder der öffentlichen Sicherheit notwendig ist“ (Art.21 Abs.1). Die betroffenen Gemeinden müssen dann unverzüglich alle Versammlungen verbieten, während der zuständige Woiwode die Durchführung aller Massenveranstaltungen zu untersagen hat (Art. 21 Abs. 2). Hiergegen sind die in den betreffenden Gesetzen vorgesehenen Rechtsmittel gegeben (Art. 21 Abs.3).

Von Bedeutung ist auch, dass in den Alarmstufen drei und vier notfalls auf Befehl des Verteidigungsministers die bewaffneten Streitkräfte eingesetzt werden können und zur Anwendung des unmittelbaren Zwangs und von Handfeuerwaffen befugt sind (Art. 22).

Die Alarmstufen des Gesetzes sind zu unterscheiden von dem in der Verfassung geregelten Ausnahmezustand, den der Präsident auf Antrag des Ministerrats ausrufen kann (Art. 230 der Verfassung). Das betreffende Ausführungsgesetz14, das die Voraussetzungen für die Ausrufung des Ausnahmezustands auch auf eine besondere Bedrohung der öffentlichen Ordnung durch „Aktivitäten mit terroristischem Charakter“ bezieht, sieht u.a. umfassende Einschränkungen der Grundrechte vor. Man kann also den Zustand nach Verkündung der höheren Alarmstufen des Antiterrorgesetzes auch als kleinen Ausnahmezustand bezeichnen.

b) Eine detaillierte Analyse des Antiterrorgesetzes im Lichte rechtsstaatlicher Standards ist selbstverständlich an dieser Stelle nicht möglich. Ebenso wie bei den Neuregelungen durch das Polizeigesetz geht es auch hier darum, ob bei dem Recht und der Pflicht des Staates zur Abwehr des Terrorismus der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt. Daran bestehen Zweifel, die der Vertreter der Bürgerrechte in seinem Antrag beim TK zum Ausdruck bringt, zahlreiche Vorschriften des Gesetzes für verfassungswidrig zu erklären.15

Im Fall Polens ist natürlich auch hier die Frage zu stellen, ob das Gesetz einem Missbrauch durch eine regierende Partei Tür und Tor öffnet, die die Umgestaltung des Staates zu einem autoritären System mit demokratischer Fassade anstrebt, die Rechtsstaatlichkeit, d.h. insbesondere die Bindung an Verfassung und Gerichtsurteile negiert und ihre Herrschaft auf Dauer sichern will.

Unter diesen beiden Gesichtspunkten bestehen auf den ersten Blick erhebliche rechtsstaatliche Bedenken vor allem in Zeiten innenpolitischer Krisen gegen

  • die mangelnde Bestimmtheit des Begriffs terroristischer Tätigkeiten im Gesetz und die ausufernde Zahl der als terroristisch eingestuften Ereignisse,

  • die Möglichkeit der Ausrufung von Alarmstufen bei Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung und

  • die Zulässigkeit der Anordnung eines allgemeinen Versammlungsverbots in den beiden höheren Alarmstufen.

XIX. Was macht der Widerstand?

Richter-Resolution

Am 3.September 2016 versammelten sich über tausend Richter aus ganz Polen, darunter die Präsidenten des TK, des Obersten Gerichts und des Obersten Verwaltungsgerichts, auf einem vom Landesrat der Gerichtsbarkeit16 einberufenen Außerordentlichen Kongress Polnischer Richter im Kulturpalast. Die dort verabschiedete Resolution lautet:

Der Außerordentliche Kongress Polnischer Richter stellt mit aller Entschiedenheit fest, dass in der bisherigen Geschichte des freien Polen die Richter der verschiedenen Gerichtsebenen und Tribunale nicht Gegenstand derartig drastischer Handlungen zur Herabsetzung ihrer Autorität waren.

Wir rufen daher zur Anerkennung der Urteile des TK und zu ihrer Veröffentlichung auf.

Wir wenden uns gegen die willkürliche Ablehnung der Berufung von Kandidaten durch den Präsidenten der Republik Polen, die vom Landesrat der Gerichtsbarkeit vorgeschlagen worden waren.17 Solche Handlungen des Präsidenten stellen einen Schritt zur Politisierung der Funktion des Richters sowie zur Einschränkung der richterlichen Unabhängigkeit dar.

Das Verfahren der Richterauswahl muss transparent und von jeglicher Kontrolle frei bleiben.

Wir wenden uns auch gegen die Entscheidung des Präsidenten der Republik Polen, mit der die Vereidigung von Richtern des TK abgelehnt wurde, die rechtmäßig gewählt worden waren.

Wir missbilligen die „Verbesserungsgesetze“, die den TK betreffen.

Mit Beunruhigung sehen wir die Vorschläge zur Änderung des Gesetzes über den Landesrat der Gerichtsbarkeit, der ein Verfassungsorgan zum Schutz der Unabhängkeit der Gerichte und der Richter ist.“ 18

Dr. Peter v. Feldmann Berlin,

den 11. November 2016 (Jahrestag der Gründung der 2. polnischen Republik 1918)


1 Vom 29. Dez mber 1992 in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. September 2015 (DzU 105 r. poz. 1531)

2 Vom 7. Januar 2016 (DzU 2016 r. Poz. 25)

3 Gesetz vom 22. Juni 2016 (poln. Ustawa o Radzie Mediów Narodowych; DzU 23016 r. poz. 929)

4 Kukiz15 ist eine von dem Rocksänger Kukiz gegründete rechte Bewegung, deren einziges konkretes Ziel die Einführung des Mehrheitswahlrechts ist und die bei den letzten Wahlen auf Anhieb 8,8% vor allem von Jungwählern erhielt.

6 OTK a.a.O. 2014 7 A poz. 80

7 sodass bereits eine Entscheidungsgrundlage für die verfassungsrechtliche Beurteilung des neuen Geseztzs vorliegt.

8 Ustawa o działaniach antyterrorystycznych (DzU 20˛6 r. poz. 904)

9 Rechtsverordnung des Ministers für innere und Verwaltungsangelegenheiten vom 22. Juli 2016 zum Katalog von Ereignissen mit terroristischem Charakter (Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracjach w sprawie katalogu incydcntów o charakterze terroystycznym DzU 2016 r. poz. 1092)

10 poln. incydenty o charakterze terrorystycznym

11 Art. 115 § 20 des poln. StGB

12 Agencja Bezpieczęstwa Wewnętrznego (ABW)

13 Agencja Wywiadu

14 Bekanntmachung des vereinheitlichten Textes vom 8. Juni 2016 (Ustawa o stanie wyjątkowym; DzU 2016 r. poz. 886)

15 s. www.trybunal.pl unter „Sprawy w Trybunale”, K 35/16

16 Krajowa Rada Sądownictwa

17 Präsident Duda hatte kürzlich ohne Begründung die Berufung von zehn Richtern abgelehnt.

18 Art. 186 des Verffasung

 

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